Cementkrisen – kan ny lagstiftning lösa upp en stel process?

Mark- och miljööverdomstolens beslut (mål nr M 1579-20) den 6 juli 2021 att avvisa Cementa ABs tillståndsansökan för fortsatt och utökad täkt- och vattenverksamhet vid bolagets två kalkstenstäkter på Gotland – vilka är utpekade som riksintressen – har skakat om industrisverige. Cementas nuvarande tillstånd löper ut i den 31 oktober i år. Därmed äventyras i ett slag 75 procent av Sveriges cementförsörjning med potentiellt ytterst långgående följder för bl.a. infrastrukturprojekt och byggsektorn.

För att undvika en omedelbar kris vad gäller tillgången av cement i Sverige senare i höst har regeringen med kort varsel tagit fram ett lagförslag med ändringar i miljöbalken. I korthet innebär förslaget att befintliga regler i 17 kap. miljöbalken – enligt vilka regeringen prövar tillåtligheten av vissa typer av projekt – kompletteras med ett nytt kapitel (i förslaget kallat ”17a”) där regeringen ges självständig rätt att som första instans pröva en ansökan om tidsbegränsat tillstånd att bedriva en verksamhet som avser täkt av kalksten med sammanhängande anläggningar. Bestämmelsen föreslås begränsas till brytning av den kalksten som vid tidpunkten för ansökan omfattas av ett gällande tillstånd, men vars brytning hindras av en tidsbegränsning i det tillståndet. Ett befintligt tillstånd skulle därmed kunna utsträckas i tid men inte utökas i volym eller annan omfattning. Förslaget gäller vidare endast i fall då verksamheten behövs för att tillgodose ett väsentligt allmänintresse och behovet av kalksten inte kan tillgodoses på något annat från allmän synpunkt tillfredsställande sätt.

Förslaget syftar till att regeringen samlat ska kunna tillståndspröva alla moment som den fortsatta verksamheten aktualiserar, dvs. såväl miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som i förekommande fall Natura 2000-tillstånd och artskyddsdispenser.

Det förslag som är framtaget är således skräddarsytt för att göra det möjligt för Cementa att ansöka om tillstånd att bryta den återstående kalksten som ryms inom bolagets nuvarande tillstånd utan hinder av den tidsbegränsning som slår till den 1 november 2021. Enligt vad som rapporterats i frågan torde detta i praktiken innebära att bolagets verksamhet i Slite skulle kunna fortsätta i ytterligare ca åtta månader om regeringen meddelar tillstånd på basis av de lagändringar som beskrivits ovan. Regering anger också uttryckligen att nu liggande förslag inte syftar till att undanröja risken för cementbrist i Sverige på medellång eller lång sikt.

Utöver de centrala miljö- och industripolitiska frågor som den uppkomna situationen aktualiserar, ger regeringens förslag upphov till flera juridiska frågor av principiellt intresse, vilket påtalats av flera remissinstanser:

• Uppfylls konstitutionella krav (baserade på regeringsformens förarbeten och praxis) på att lagstiftning ska vara generell?
• Innebär förslaget att regeringen på ett otillåtet sätt retroaktivt skulle ingripa i ett redan av domstol prövat rättsförhållande?
• Uppfylls EU-rättens krav? Enligt förslaget ska undantag från kraven på s.k. specifik miljöbedömning kunna göras för en ansökan av det slag som beskrivits ovan. Detta krävs för att ett snabbt tillståndsbeslut ska kunna fattas av regeringen utan den tidsödande process med s.k. samråd med enskilda, allmänheten och myndigheter och upprättande av miljökonsekvensbeskrivning (MKB) som annars gäller i tillståndsärenden av detta slag. Sagda krav är inte nationell fråga utan följer huvudsakligen av EU-rätten genom det s.k. MKB-direktivet, som är centralt för all miljöprövning i Sverige och övriga EU. Enligt MKB-direktivet finns dock en möjlighet att i begränsade undantagsfall (”exceptional cases” enligt den engelska versionen) undanta ett visst projekt från de bedömningsförfaranden som föreskrivs i direktivet. Det aktuella undantaget i MKB-direktivet har inte införlivats med svensk rätt vilket alltså nu måste ske.

Vissa remissinstansers kritik till trots får likväl mycket anses tala för att lagförslaget – som i praktiken endast innebär att regeringen ges möjlighet att förlänga till ett redan gällande tillstånd – bör kunna passera de nålsögon som nämnts ovan och antas av riksdagen.

Ett tillståndsbeslut av regeringen med stöd av denna nya ”lex Cementa” bör – och föreslås också – kunna göras till föremål för rättsprövning vid Högsta förvaltningsdomstolen, som alltså kan få anledning att på djupet pröva de juridiska spörsmål som tagits upp ovan. Rättsprövning är ett s.k. kassatoriskt förfarande, där saken endast gäller om ett visst regeringsbeslut strider mot en rättsregel eller inte. Högsta förvaltningsdomstolens prövning kan därför endast gå ut på att regeringsbeslut upphävs (varvid återförvisning till regeringen normalt sker) eller inte upphävs. Ett regeringsbeslut gäller även om en ansökan om rättsprövning inges, men Högsta förvaltningsdomstolen har möjlighet att förordna att det beslut som är föremål för rättsprövning tills vidare inte får tillämpas (dvs. inhibera detsamma).

Sammanfattning

Sammanfattningsvis är det liggande lagförslaget – även om det skulle resultera i ett verkställbart tillstånd vilket mycket på nuvarande stadium verkar tala för – endast ett litet steg mot fortsatt verksamhet vid de för riket synnerligen betydelsefulla kalkstenstäkterna på Gotland. Förslaget är m.a.o. inget Alexanderhugg mot den cementkris som kan vara under uppsegling. Det vore inte ägnat att förvåna om det i riksdagen kommer att tas initiativ för att komplettera det liggande föreslaget (nu eller senare) med syfte att söka utvidga regeringens prövningsram också utanför en ren tidsförlängning av det gällande tillståndet.

De lagändringar som redovisas ovan föreslås träda i kraft den 10 oktober 2021 och upphöra vid utgången av 2021. I skrivande stund (medio september) föreligger endast en lagrådsremiss. Regeringens proposition och påföljande riksdagsbehandling återstår.